Делимитация государственной границы Казахстана: как это было?

Общественный фонд «Международный институт социологии и политики» 12 сентября провел в Алматы круглый стол, посвященный делимитации и демаркации государственной границы Казахстана. Это пятый из серии круглых столов, посвященных поворотным точкам в истории независимого Казахстана, которые будут проводиться в течение 2025 года.

С приветственным словом выступил директор фонда Андрей Хан. Модератором был политолог Марат Шибутов. В обсуждении приняли участие: политологи Виталий Колточник, Алмас Аубекеров, Елена Дмитриева, журналисты Кенжебай Тогубаев и Джанибек Сулеев, историк Лайла Ахметова, дипломат Рустем Курмангужин, социолог Айнур Бакытжанова. Доклады представили политологи Эдуард Полетаев, Ильяс Бактыгалиев и Лилия Маньшина.

Основной доклад «Делимитация государственных границ Казахстана, как один из столпов независимости» представил Эдуард Полетаев. Документ посвящён важности и процессу делимитации государственных границ Казахстана, рассматриваемому как один из краеугольных камней суверенитета и национальной независимости страны.

Начинался он с определения ключевых понятий. Делимитация — это установление положения и направления государственной границы на основании соглашения между соседними странами, с помощью внесения границы на карту, которая становится частью международного договора. Этапы делимитации и демаркации (физического обозначения границы на земле) часто путают, хотя они принципиально различны: делимитация требует дипломатического мастерства, поскольку здесь закладываются юридические основы и политические компромиссы, а демаркация — во многом технический процесс закрепления линии границы в натуре. Карта при этом играет роль своего рода «фотографии» территории в определённый момент времени, но требует постоянного обновления из-за изменений ландшафта.

Значение государственной границы подчеркивается международным правом, опирающимся на Конвенцию Монтевидео (1933 год), которая выделяет территорию как один из главных признаков государства. В современном мире наличие чётко определённых и признанных границ является главным признаком суверенитета, основой национальной безопасности и фактором региональной стабильности. При этом доклад отмечает, что зачастую государственные и этнические границы не совпадают, что порождает территориальные споры и конфликты, как это видно на примерах Абхазии, Нагорного Карабаха и других регионов.

После распада СССР этот вопрос встал особенно остро. Административные границы бывших союзных республик стали международными, но при этом возникла необходимость их юридического и фактического оформления. Казахстан в этой ситуации руководствовался двумя главными принципами международного права: принципом uti possidetis (сохранения существующего владения) и принципом нерушимости границ. В первые годы после обретения независимости в элитах преобладала идея открытых, прозрачных границ, но постепенно трансграничные угрозы, нелегальная миграция и контрабанда вынудили уделять больше внимания их укреплению. Именно эти пять факторов — возникновение новых государств, трансграничные угрозы, предотвращение споров, общественная миграция и нелегальная экономика — стимулировали активизацию процессов делимитации и демаркации в Центральной Азии.

Юридическая основа Казахстана в вопросах границ прежде всего опирается на Конституцию страны, которая защищает территориальную целостность, неприкосновенность и неотчуждаемость территории государства. Закон о Государственной границе предусматривает, что делимитация, демаркация и редемаркация границ осуществляются совместными комиссиями с участием представителей Казахстана и соседних государств.

Далее в докладе был приведен подробный обзор международно-правового оформления границ Казахстана с его пятью соседями. Общая длина сухопутной границы составляет около 13 383 км, что делает её одной из самых протяжённых в мире.

• С Китаем переговоры велись в 1992–1998 годах, итогом которых стали соглашения 1997–1999 годов, закрепившие за Казахстаном 56,9% спорных территорий.
• С Узбекистаном процесс проходил в 2000–2002 годах, с подписанием договоров, определивших более 96% границы.
• С Туркменистаном консенсус был достигнут по линии границы, установленной ещё в советское время, договор подписан в 2001 году.
• С Кыргызстаном переговоры длились с 1999 по 2001 год, с подписанием договора в декабре 2001 года.
• Особо выделяется работа с Россией — самая длинная сухопутная граница в мире — где делимитация велась с 1999 по 2005 год, а договор был подписан в Москве в начале 2005 года, окончательно урегулировав вопросы границы.

Особое внимание уделено четырём точкам тройного стыка границ, оформленным многосторонними соглашениями с участием Китая, России, Кыргызстана, Узбекистана и Туркменистана, что способствует комплексному и согласованному подходу к региональной стабильности.

Также в докладе раскрывался важный международно-правовой вопрос — решение правового статуса Каспийского моря. В течение 22 лет велись переговоры между пятью прикаспийскими государствами, результатом которых стала Конвенция, подписанная в Актау в 2018 году. Она дала правовую основу для регулирования использования ресурсов, вод, дна и воздушного пространства Каспийского моря, что имеет ключевое значение для экономического и экологического сотрудничества региона.

В примерах приводился случай обмена территориями между Казахстаном и Россией вокруг аэропорта Орск, иллюстрирующий прагматичный подход к вопросам границ для упрощения управления.

В целом процесс делимитации и демаркации границ Казахстана характеризуется как мирный, сложный, но конструктивный, основанный на международном праве и взаимном уважении. Договоры отличаются устойчивостью — они не содержат сроков действия и могут изменяться только по обоюдному согласию, что способствует поддержанию территориальной неприкосновенности и региональной безопасности.

Таким образом, успешное юридическое оформление границ Казахстана считается примером эффективной внешнеполитической и дипломатической работы, направленной на стабилизацию и развитие двусторонних отношений с соседними государствами и укрепление национального суверенитета.

Затем с докладом «Процесс демаркации и делимитации границ в странах СНГ» выступил Ильяс Бактыгалиев. Его доклад был посвящён процессу демаркации и делимитации государственных границ в странах СНГ, объясняя исторические предпосылки, современное состояние и особенности каждого региона.

После распада СССР в Алма-Атинской декларации (1991 г.) главы 11 бывших союзных республик официально признали территориальную целостность и неприкосновенность существующих административных границ, которые стали международными. Однако фактически эти границы были очерчены крайне несовершенно и зачастую носили номинальный характер внутри единой державы.

В 1990-х годах начались интенсивные двусторонние переговоры о делимитации — уточнении линий границ на картах и решении спорных вопросов, включая анклавы и доступ к ресурсам. По мере достижения договорённостей страны переходили к этапу демаркации — установке пограничных знаков, расчистке просек и организации переходов. Этот процесс был неравномерным: в дружественных отношениях границы оформлялись быстро (например, Казахстан и Россия к 2005 году), тогда как в регионах с конфликтами (Армения–Азербайджан, Кыргызстан–Таджикистан) он затягивался на десятилетия. К 2020-м годам большинство границ в СНГ либо полностью оформлены, либо находятся в финальной стадии демаркации.

Особенно подробно Бактыгалиевым были рассмотрены несколько ключевых ситуаций:

• Россия и Украина подписали договор о делимитации в 2003 году, включая использование Азовского моря и Керченского пролива, но демаркация продвигалась медленно. С 2014 года в связи с аннексией Крыма и конфликтом на востоке Украины линия границы фактически превратилась в линию фронта, что остановило двусторонний процесс оформления границ.
• Россия и Беларусь обладают практически открытой границей без спорных вопросов, с отменой контроля в рамках Таможенного союза уже в 1990-х. Демаркация носит чисто формальный характер, а свободное перемещение сохраняется и сегодня.

В Центральной Азии после распада СССР конфликтные зоны в Ферганской долине вызвали длительные споры и сложности. Тем не менее политическая воля и дипломатические усилия позволили Узбекистану с приходом в 2016 году нового руководства быстро разрешить большинство пограничных разногласий с соседями.

• Особое внимание уделено узбекско-кыргызской границе, традиционно сложной из-за многочисленных анклавов и важного водохранилища. К 2017 году было согласовано 85% линии, а в 2022–2023 годах завершено подписание договоров и начата демонстрация окончательных решений через демаркацию.
• Аналогично, с Узбекистаном и Таджикистаном делимитация завершена к 2019 году, а демаркация близка к финалу. Граница с Туркменистаном оформлена с 2000 года, демаркация продолжается.

В Закавказье конфликт между Арменией и Азербайджаном за Нагорный Карабах стал самой затяжной и болезненной проблемой — линия фронта превратилась в фактическую границу, а вопросы юридического оформления до сих пор остаются нерешёнными несмотря на элементы переговоров с участием России и ЕС. Значительное территориальное перераспределение произошло после Второй Карабахской войны 2020 года, однако полное юридическое урегулирование границ пока не завершено.

Интересен случай границы между Молдовой и Украиной, где спорные участки, связанные с Приднестровьем, были успешно урегулированы благодаря обмену территориями и международному сопровождению, что позволило почти полностью завершить демаркацию и обеспечить стабильную работу границы.

Таким образом, доклад Бактыгалиева подчёркивает разнонаправленность процессов делимитации в СНГ: в одних регионах оформление границ прошло плавно и эффективно, в других — столкнулось с глубокими политическими, этническими и территориальными проблемами, продолжающими влиять на стабильность и безопасность.

В заключение выделяются успешные примеры (Россия–Беларусь, Узбекистан с соседями, Россия–Казахстан), а также наиболее проблемные замороженные конфликты (Армения–Азербайджан, Кыргызстан–Таджикистан, Грузия–Россия), объясняющие необходимость политической воли и компромисса для завершения оформления линий государств.

Последний доклад круглого стола сделала Лилия Маньшина и назывался он «Делимитация государственной границы Казахстана в воспоминаниях». Начался он с обзора мемуаров Нурсултана Назарбаева, первого президента Республики Казахстан.

С обретением независимости перед Казахстаном встала критически важная задача – юридическое оформление своих границ. Как отмечал Нурсултан Назарбаев, в 1991 году в Алма-Атинской декларации было закреплено, что границами новых государств станут прежние административно-территориальные границы союзных республик. Однако этот принцип требовал детальной проработки на местах.

Особое внимание он уделил процессу определения казахстано-китайской границы:

«Определение казахстанско-китайской границы имеет длинную историю, которая как минимум занимает не менее трех веков. Даже с начала оформления на бумаге, в виде документа, прошло более 150 лет. Государственная граница между Россией и Китаем впервые была документирована в ту пору, когда казахская земля находилась в составе Российской империи. И это было непосредственно связано с геополитическими интересами России и Цинской империи в Центральной Азии. В то время сразу с четырех сторон появились претенденты на землю Жетысу. За этот благодатный край спорили казахи как его исконные хозяева; Кокандское ханство, завоевавшее значительную часть этой территории; Китай, уничтоживший Джунгарию и считавший, что подвластные ей земли теперь по праву принадлежат ему; Россия, которой присягали на верность казахские ханы. Закономерно, что в этих условиях и Россия, и Китай были заинтересованы в определении пограничных рубежей, обозначающих их владения».

Хотя и граница с Россией была сложной в силу протяженности и формального характера в советское время:

«Переговоры по делимитации государственной границы между Республикой Казахстан и Российской Федерацией начались в сентябре 1999 года. Причем переговоры проходили не только в Астане, Москве и Алматы, они проходили еще в центральных городах семи приграничных областей Казахстана, Семипалатинске, в девяти областных центрах приграничных регионов России, а также в Санкт-Петербурге – это в свою очередь создало условия для рассмотрения вопросов конкретно на местах для досконального учета всех политических, экономических, юридических, географических, исторических, культурных, национальных и иных аспектов. За пять с половиной лет, потребовавшихся для урегулирования всех вопросов, связанных с подготовкой проекта Договора о казахстанско-российской государственной границе, было проведено 50 раундов переговоров, в том числе 26 расширенных пленарных заседаний делегаций, 13 встреч рабочих групп и 11 встреч в узком формате».

Ну а граница с Узбекистаном была сложной, потому что проходило прямо по населенным пунктам. Особенно сложной ситуация была с селами Багыс и Туркестанец.

Касым-Жомарт Токаев в своей книге «Очерки дипломата. Книга 1. Преодоление» подчеркивал стратегическую важность немедленного начала переговоров: «Когда мы начали заниматься решением вопроса по госгранице, некоторые политики призывали не спешить. Однако мы немедля приступили к переговорам. Время показало правильность такого подхода».

Он особо выделил процесс делимитации казахстано-китайской границы:

«…В результате долгих дискуссий выяснилось, что граница между двумя государствами должна проходить примерно посередине спорных участков. Надо сказать, что у китайской стороны были в руках сильные аргументы в отношении практически всей площади спорных участков, но и она понимала бесперспективность такого подхода. Мы никогда бы не пошли на передачу Китаю всех территорий.

Взаимная неуступчивость ни к чему хорошему привести не могла. Спорные территории могли бы стать “яблоком раздора” между двумя странами и привести к ухудшению положения на границе со всеми вытекающими отсюда последствиями. Если даже Советский Союз довольно болезненно пережил пограничные конфликты с КНР и тем не менее был вынужден отказаться от острова Даманский в пользу китайской стороны, то Казахстан, конечно, не мог допустить саму возможность конфронтации с могущественным соседом.

… Я категорический противник тезиса о “территориальных уступках” или “безвозмездной передаче” казахских земель Китаю. Никаких уступок допущено не было. Этот территориальный спор, доставшийся нам в наследство от прежних времен, был разрешен политически и юридически абсолютно корректно, в строгом соответствии с имеющимися договорными документами. Нельзя передавать или уступать то, что тебе не принадлежит. Из русско-китайских договоров вытекало, что 53 процента спорных территорий должно принадлежать Казахстану, а оставшиеся 47 процентов – Китаю.

Надо сказать, что и с китайской стороны высказывались сомнения в отношении целесообразности такого соглашения о границе. И в Пекине некоторые “горячие головы” стали говорить, что Китай, дескать, проявил слабость и уступил Казахстану».

Далее Маньшина привела интервью двух известных дипломатов, участников переговоров, Вячеслава Гиззатова и Алмурата Турганбекова. Последний в своей статье в «Казахстанской правде» привел список особо отличившихся при делимитации границ:

«Отдельно хотелось бы выделить важную роль, которую сыграли руководители и члены правительственной делегации – послы по особым поручениям Б. Турарбеков, М. Атанов и В. Гиззатов, директор Международно-правового департамента МИД З. Аманжолова, первый заместитель директора Погранслужбы КНБ Х. Беркалиев, директор РГКП «Казгеокарт» Б. Аманов, начальник отдела делимитации и демаркации РГКП «Казгеокарт» С. Кириллов, начальник отдела геодезии Агентства РК по управлению земельными ресурсами М. Сагындык, офицеры Погранслужбы КНБ Р. Балгабаев и С. Проничев, заместитель начальника отдела делимитации и демаркации РГКП «Казгеокарт» А. Пащенко, геодезисты Б. Ахмадиев, И. Бородин и А. Джазбаев, мои коллеги – сотрудники Управления государственных границ МИД – Н. Сакенов, К. Кульмагамбетов, С. Сейтимбетова, А. Исетов, А. Сую­баев и многие другие».

В ходе докладов участники докладов делали свои замечания, делались воспоминаниями и подавали свои реплики с оценками тех событий.

Подводя итоги круглого стола, надо отметить, что процесс делимитации границ Казахстана занял много лет и потребовал участия сотен специалистов – дипломатов, юристов, картографов, пограничников. Как подчеркивал Токаев, в результате «у Казахстана есть международно признанные границы, закрепленные двусторонними соглашениями. С этим никто не может спорить».

Успех этого процесса стал основой для мирного сосуществования с соседями и укрепления суверенитета молодого государства. Опыт Казахстана показал, что даже самые сложные территориальные споры можно решить путем переговоров, компромиссов и взаимного уважения интересов.